Понятие автономии. Особенности правового статуса и фактического положения автономий в составе Российской Федерации

3. Автономия есть форма государственности, для которой характерно самостоятельное осуществление государственной власти в рамках суверенного государства в допускаемых этим государством пределах.

В советской России автономные образования рассматривались как формы самоопределения экономически отсталых народов, которые позволяют подняться на более высокую ступень развития. Высшей формой автономии в РСФСР считалась автономная республика, имевшая статус политической автономии. Автономные области и национальные (позднее - автономные) округа 'относились к административной автономии. Большинство существующих ныне республик в составе РФ прошло через такую форму, как автономная область (например, Калмыцкая, Марийская автономные области были созданы в 1920 г.).

В отличие от политической автономии автономные области и автономные округа не имели внешних признаков государственности (наличие конституции, высших органов государственной власти, гражданства), а их самостоятельность осуществлялась в рамках краев (областей), в составе которых они находились.

В настоящее время автономия сохранилась только в формах автономной области (Еврейская автономная область, созданная в составе Хабаровского края в 1934 г.) и 10 автономных округов Такое название округа получили по Конституции РСФСР 1978 г, взамен прежнего - национальные округа. Национальные округа образованы в период с 1925 по 1930 г. как форма автономии в районах расселения малочисленных (ранее употреблялся термин "малых") народностей Севера. Коми-Пермяцкий национальный округ образован 5 февраля 1925 г., Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский созданы 26 сентября 1937 г., Ненецкий - 15 июля 1929 г., а другие округа (Корякский, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский и Ямало-Ненецкий) - 10 декабря 1930 г. Они имеют большие территории при малой плотности населения и объединяют несколько народностей каждый.

17 июня 1992 г. принят закон РФ "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации"1, в соответствии с которым названный округ вышел из состава Магаданской области. Остальные 9 автономных округов входят в состав края или области.

Статус автономных образований определяется Конституцией РФ и уставом соответствующего образования. Вместе с тем Конституция РФ предусматривает возможность принятия федерального закона о каждом автономном округе и о Еврейской автономной области. Важно отметить, что с инициативой принятия такого закона может выступить только заинтересованное автономное образование.

Важной особенностью правового статуса девяти автономных округов является то обстоятельство, что отношения между ними и краем, областью, в состав которых они входят, могут регулироваться Федеральным законом и договором между их органами государственной власти. До настоящего времени указанный федеральный закон не принят. Это может быть федеральный закон о соответствующем автономном округе либо специальный закон о взаимоотношениях автономных округов с краями (областями).

Конституционный Суд РФ Постановлением от 14 июля 1997 г. дал толкование содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области2. Конституционный Суд РФ заявил, что принцип равно-правия субъектов РФ не исключает вхождения автономного округа в состав края, области. Вхождение одного субъекта РФ в состав другого есть конституционно-правовое состояние, которое означает включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта, допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области, вследствие чего их взаимоотношения отличаются от отношений с другими субъектами РФ. Обе стороны обязаны строить свои отношения с учетом интересов друг друга.

Решение Конституционного Суда РФ по сути дела "подправляет" Конституцию РФ в части равноправия субъектов РФ, хотя буквально и не отрицает ее.

Толкование Конституционного Суда РФ не решило (и не могло решить) многих вопросов. Поэтому Суд ориентировал федерального законодателя на необходимость принятия федерального закона в целях обеспечения конституционного порядка.

Следует констатировать, что созданные в других исторических условиях и для решения прежде всего пропагандистско-политических задач (Советская власть дала государственность народностям, которые вели кочевой образ жизни, не имели письменности и т.д.) автономные образования ныне представляются достаточно искусственными. Так, в Еврейской автономной области евреи составляют 4%1. Конституционный Суд РФ и законодатель вынуждены решать задачи, которые схожи с определением квадратуры круга.